Ana María Ezcurra
Qué es el neoliberalismo?
Visión General - Síntesis de conclusiones


1. EL NEOLIBERALISMO ES UN PARADIGMA CAMBIANTE

Desde inicios de los ‘90s, el Banco Mundial llevó adelante una reformulación del modelo de "crecimiento con orientación de mercado" impulsado durante los años ‘80 en el Sur y, luego, en Europa oriental. Por ejemplo, revisó el vínculo Estado/mercado y, también, aceptó que el crecimiento económico per se resulta insuficiente para el logro de mejoras sociales. En ese marco, empezó a reivindicar la importancia de un patrón de crecimiento intensivo en trabajo (crecimiento con empleo), consintió cierta intervención pública con fines distributivos y jerarquizó las denominadas "políticas sociales".

Por ende, hubo cambios. Es decir, aquella revisión no constituyó (ni implica) una mera salida retórica. Además, configuró una reacción. O sea, una respuesta a la explosión de la pobreza y la desigualdad que tuvo lugar en el Sur durante los ‘80s, década de implantación de los "ajustes estructurales". En definitiva, conformó un esfuerzo por neutralizar los riesgos políticos que tal deterioro social supuso (y comporta) para aquel modelo. En suma, se dieron modificaciones, que comenzaron ya en 1990 y que luego, al promediar la década, continuaron con las llamadas "reformas de segunda generación".

No obstante, se trata de cambios, sí, pero dentro de un paradigma invariable: el neoliberal. En los ‘90s, entonces, lo que tuvo lugar fue un "aggiornamento" del programa neoliberal, capitaneado por la banca de Bretton Woods y, en particular, por el Banco Mundial.

En otros términos, la renovación coexistió con la permanencia de ciertas ideas-fuerza que, por su índole central, definen a dicho paradigma. Así pues, el neoliberalismo es una matriz móvil que, a la vez, preserva principios y políticas constantes, justamente aquellos que lo distinguen como tal.

Ideas-fuerza que pueden ser catalogadas como neoliberales porque son propias de una ortodoxia originaria que se remonta a la década del ‘40. Ideas-fuerza que persisten hasta el presente, aunque han atravesado transformaciones; no sólo en los ‘90s, también en los ‘80s. Por lo tanto, se perfila un tipo de evolución que se distingue tanto por la fuerza de algunas mutaciones cuanto por el vigor y estabilidad de ciertos invariantes. De ahí que resulte crucial la identificación de ese patrón de continuidad/cambio. Y para ello se requiere una aproximación evolutiva, un estudio histórico.

ETAPA FUNDACIONAL

El neoliberalismo atravesó una primera etapa, de índole fundacional, que comenzó hacia 1947, se prolongó aproximadamente treinta años y dio lugar a un cuerpo doctrinario sistemático, muy elaborado y coherente: una ortodoxia neoliberal originaria, que conforma el producto clave de esa etapa.

Su tesis básica, de raigambre neoclásica, es que el mercado constituye el mejor instrumento, el más eficaz para la asignación de recursos y la satisfacción de necesidades. Un mecanismo de autorregulación que conduciría al óptimo social y que, por ello, resultaría intrínsecamente superior. Por eso, dicha ortodoxia exaltó las virtudes de un Estado mínimo e impugnó vivamente al Estado de Bienestar y, en general, al Estado como dispositivo de redistribución en beneficio de las clases desfavorecidas.

Aquella tesis operó como un principio rector, organizador del conjunto doctrinario. Un principio que perdura hasta la actualidad, si bien con matices. En efecto, ya no se pregona un Estado mínimo, sino un Estado eficaz. E incluso se aceptan ciertas funciones estatales en materia de redistribución.

Sobre esa base, el neoliberalismo originario planteó una agenda de políticas con cuatro ideas-fuerza clave:

  • la promoción de un máximum de crecimiento económico (de libre mercado) como objetivo prioritario;
  • a su turno, tal propósito demandaría un aumento de la tasa de ganancia del capital privado; y, para ello,
  • se requeriría una reducción de los costos salariales, una merma en el costo de la fuerza de trabajo, una bandera neoliberal decisiva y distintiva que, además,
  • condujo al auspicio de una firme contención del gasto público social.

Se trata de ideas-fuerza que (como en el caso anterior) persisten hasta el presente, aunque también exhiben algunos matices. Por ejemplo, y como ya se insinuó, el crecimiento sigue siendo el objetivo prioritario (continuidad), pero se lo reputa como insuficiente (cambio). Entonces, despuntan cuatro ideas-fuerza y un principio rector vertebrales, distintivos del modelo que, por su carácter jerarquizado y permanente, ciñen los márgenes de variación y permiten hablar de un mismo paradigma, si bien cambiante: el neoliberal.

ETAPA ESTATAL. PRIMERA FASE

A fines de los ‘70s el neoliberalismo inició su etapa estatal con el advenimiento de las administraciones Thatcher (Gran Bretaña, 1979) y Reagan (EE.UU., 1980). Y en poco tiempo se difundió a buena parte de los gobiernos de Europa occidental y, también, de América Latina, gracias a la crisis de pago de las deudas externas que eclosionó en México en 1982.

Durante ese período inaugural de acceso al Estado (fin de los ‘70s, principios de los ‘80s), breve y altamente expansivo, la doctrina neoliberal originaria vivió su primera fase de transformación, con dos ámbitos de cambio:

  1. Por un lado, fijó los parámetros de un programa de política económica relativamente uniforme y de alcance mundial que, en el caso del Sur y después de Europa oriental, plasmó en los denominados ajustes estructurales, que por encima de sus diferencias nacionales exhiben un diseño común, inspirado en el credo neoliberal. Un diseño que perdura en los ‘90s, si bien con ciertas revisiones.
En los ‘80s, una nota distintiva fue que el mercado mundial pasó a ser considerado como principal mecanismo de asignación de recursos. Como corolario, se produjo un agudo sobreacento en la búsqueda de competitividad (externa). Ello exacerbó la política de deprimir el costo de la fuerza de trabajo y los salarios. El trabajo, pues, retrocedió al papel de una mera mercancía comprada al menor precio posible. Se trata, entonces, de una bandera ortodoxa que persiste en los ‘80s, aunque agudizada; y que continúa hasta el presente, nuevamente intensificada (con los programas de flexibilización laboral). El resultado es una descomunal redefinición de poder entre el capital y el trabajo, un fruto y característica crucial del capitalismo en su etapa neoliberal.

  1. Por otra parte, durante la primera administración Reagan (1980-1983) la ortodoxia neoliberal tuvo su cambio más significativo. En efecto, fue rearticulada por el pensamiento neoconservador. Es decir, se desencadenó un proceso de reorganización ideológica tan intenso que dio lugar a un conjunto original, a una nueva síntesis, con dos novedades centrales:

  1. El ensamble del ideario neoliberal con valores democráticos (de raíz liberal), típicamente neoconservadores, mientras que en el neoliberalismo clásico ocuparon un lugar expresamente subordinado.
Así se consolidó un proyecto de sociedad integral, que no se limita al terreno económico y abarca al régimen político. En otros términos, se robusteció el impulso de una transformación global de las sociedades, una tendencia que perduró y se acentuó en los ‘90s (sobre todo, con la incorporación de un régimen específico de "políticas sociales").

  1. Además, despuntó una firme voluntad internacionalista, también de estirpe neoconservadora, que incitó (y estimula) la expansión mundial del programa, en un intento de homogeneización de alcance planetario.

De hecho, esa propagación se convirtió en una prioridad explícita de la política exterior de la gestión Reagan, con el mote de "democratización global". Una prioridad que luego fue retomada por la administración Bush y, posteriormente, por el gobierno Demócrata de William Clinton (con la denominación de "alianza global por la democracia"). Por ende, se trata de un eje de la estrategia externa estadounidense que concitó (y recibe) un considerable consenso bipartidario, lo cual le confiere solidez y consolidación de largo plazo.

Por ello, es factible afirmar que, en rigor, desde principios de los ‘80s se ha perfilado un programa neoliberal-conservador (o un neoconservadorismo-liberal), de factura estadounidense, que impulsa un proyecto de sociedad que es a la vez integral y mundial. Un esfuerzo totalizador típico de la Modernidad e inédito en su alcance.

En efecto, en los ‘80s el programa alcanzó una extraordinaria expansión, que prosiguió en los ‘90s gracias al colapso del socialismo histórico, que le otorgó -ahora sí- un alcance realmente planetario.

Lo relevante es que esa excepcional gravitación en el sistema internacional derivó, en buena medida, de la hegemonía que el neoliberalismo consiguió como ideología, sobre todo a nivel dirigente. En otros términos, en los ‘80s y ‘90s el ideario neoliberal-conservador logró establecerse como una potente fuerza ideológica a escala positivamente global. Y todavía detenta un dinamismo continuado, aunque afronta límites y riesgos políticos crecientes.

2. EL PROGRAMA NEOLIBERAL CONSERVADOR ES UN PROYECTO POLÍTICO

INTERVENCIÓN ESTATAL

El neoconservadorismo-liberal constituye un proyecto, y no la expresión necesaria de determinaciones históricas inexorables. Un proyecto cuya propagación mundial es incitada, básicamente, por ciertas estructuras políticas. En particular, por aparatos estatales: los Estados del capitalismo avanzado y, sobre todo, el de EE.UU., por sí mismos (a través de su estrategia exterior) y, también, por medio de instituciones económico-financieras internacionales.

Al respecto, sobresale el papel adquirido por las agencias de Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial), que desde los ‘80s incrementaron notablemente su poder y se convirtieron en el dispositivo nodal para la implantación de los ajustes estructurales en el Sur y, luego, en el ex-bloque soviético. Cabe recordar que se trata de organismos multilaterales; o sea, que sus miembros son Estados. Y que la capacidad resolutiva de cada país (en dichas entidades) es proporcional al capital comprometido. De ahí que los Estados centrales tengan un rol decisivo en la definición de políticas y en la toma de decisiones.

Por lo tanto, el presente análisis difiere de aquellos que devalúan el papel de los Estados del capitalismo avanzado y, en general, de lo político, en el tipo de globalización económica en curso: una globalización neoliberal, que responde a intereses nacionales específicos de dichos Estados, así como a necesidades de circulación planetaria de las fracciones más concentradas del capital transnacional.

CONDICIONAMIENTO DE POLÍTICAS Y RESTRICCIÓN DEMOCRÁTICA

La banca de Bretton Woods acudió (y apela) a un instrumento crítico para la efectiva implantación del programa: el condicionamiento de políticas, por lo cual desempeña un rol notablemente activo en su formulación.

Ello entraña una injerencia acentuada en las cuestiones internas, singularmente aguda en los países deudores. En otras palabras, la agenda de políticas: las políticas fundamentales, atinentes a los modelos domésticos de sociedad, no son dispuestas ni por los ciudadanos, ni por los partidos, ni por los gobiernos latinoamericanos. Y tal sujeción del sistema político a poderes sin control (nacional, ciudadano) es, éste sí, un problema de "gobernabilidad" que, a su turno, pone en cuestión los alcances democráticos de los regímenes hoy vigentes en el subcontinente.

3. EL "AGGIORNAMENTO" NEOLIBERAL Y EL ABANDONO DE LA ORTODOXIA. UNA SEGUNDA FASE QUE COMIENZA EN 1990

LA EXPANSIÓN DE LA POBREZA EN EL SUR: UN FACTOR DECISIVO

Desde mediados de los ‘80s, la expansión e intensificación de la pobreza en el Sur comenzó a concitar una creciente preocupación en las instituciones de Bretton Woods. El Banco Mundial asumió un rol de liderazgo en la materia, hasta que en 1990 publicó su famoso Informe sobre el Desarrollo Mundial. La pobreza, en el que propone a la reducción de la pobreza en el Sur como la máxima prioridad de la política internacional y del accionar del propio Banco.

Esa jerarquización se propagó a la denominada "comunidad de donantes", con una fuerte influencia del Banco Mundial derivada, en buena medida, de su poder financiero, sí, pero muy especialmente de su potencial analítico y, también, de su capacidad de formulación y condicionamiento de políticas. Tal incidencia (del Banco Mundial en otras agencias) resulta peculiarmente patente y aguda en la evolución del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en los ‘90s. En efecto, a partir de 1990 el BID se sumó a la era del ajuste, por presiones de Estados Unidos y bajo la supervisión directa del Banco Mundial. Así, se convirtió en el principal órgano financiero multilateral de la región (en términos del monto de fondos movilizado) y, por ende, en una pieza eminente del dispositivo de conjunto (en materia de pobreza), aunque su rol es políticamente subordinado a las instituciones de Bretton Woods y, en particular, al Banco Mundial.

El estallido de la pobreza en el Sur durante los ‘80s adquirió tal jerarquía que dio lugar a una nueva y segunda fase evolutiva: un "aggiornamento" del programa neoliberal, sistematizado y lanzado por el Banco Mundial en aquel Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990. Un remozamiento que se expresó en la esfera diagnóstica y en la agenda de políticas.

¿Por qué tantos desvelos? La pobreza es calibrada como un asunto prioritario en tanto se perciben riesgos para la "sustentabilidad" política del programa neoliberal. En otras palabras, se teme:

  • una erosión del consenso social mínimo necesario (en especial, cuando rigen regímenes electorales),
  • así como una generalización de conflictos distributivos (incluso violentos) y
  • la aparición de alternativas o "movimientos anti-reforma".

En definitiva, la cuestión social resulta aprehendida como factor de desorden, como riesgo político derivado de obstáculos en el terreno de la hegemonía (en la edificación de consenso social). Con ello despunta una situación paradojal, ya que es allí donde el neoliberalismo ha conseguido hasta ahora uno de sus éxitos más destacados.

Y tal desvelo perdura hasta la actualidad, después de casi una década de "aggiornamento". En otros términos, los riesgos persistirían, incluso agudizados, con lo cual se esboza el escenario de un fracaso. Entonces, la esfera de la hegemonía conforma una de las mayores fortalezas y, a la vez, uno de los eslabones potencialmente más débiles del programa neoliberal-conservador.

Es que el "aggiornamento" incurre en yerros diagnósticos y, por lo tanto, en políticas equivocadas que, a su turno, lo llevan a fracasar en su razón de origen: reforzar el respaldo público y la consiguiente "sustentabilidad" política del modelo.

UN DIAGNÓSTICO RENOVADO

En los ‘90s, la jerarquización de la pobreza y, en general, del deterioro social, se ha expandido al punto de parecer un consenso generalizado de alcance planetario. Incluso, cobran relieve nociones como Desarrollo Humano y Desarrollo Social, que hasta han sido retomadas por la banca multilateral. Empero, tal consenso no existe. En efecto, subyacen diagnósticos y políticas muy diversos, inclusive opuestos. Por eso, lo relevante (en cada caso) es determinar cómo se define el problema: el diagnóstico causal (cuál sea el origen de aquel deterioro); y, por consiguiente, qué se propone para solucionarlo: la agenda de políticas.

Ajuste y pobreza

En primer término, el "aggiornamento" repercutió en una visión revisada respecto del papel de los ajustes estructurales en el origen de aquella explosión de la pobreza en el Sur. Es decir, como factor causal. Se dio una novedad (respecto de los ‘80s). Así, desde inicios de los ‘90s la banca de Bretton Woods admite que los ajustes suelen provocar efectos desfavorables en los pobres y, en general, en los trabajadores. No obstante, también asegura que se trata de resultados momentáneos, ineludiblemente transitorios.

Por lo tanto, en el mediano plazo las "reformas de mercado" serían congruentes con la merma de la pobreza. Por eso, en materia de políticas -y a pesar de tal novedad- se ratifican los trazos centrales del programa, aunque se insertan algunas correcciones.

A la vez, la atribución de dicho carácter transitorio carece de cualquier fundamento empírico, si bien proviene de una tesis teórica, aquella que estructura el edificio neoliberal (el mercado como mejor mecanismo de asignación de recursos y satisfacción de necesidades). Por ende, se perfila una racionalidad dogmática y una "fuga hacia el futuro", que ya operaban en los ‘80s.

No sólo no hay evidencias empíricas que funden la transitoriedad como certeza. Además, la mejora social se posterga sine die y, peor todavía, el deterioro se ahonda. En efecto, en los ‘80s, sí, pero también durante los ‘90s (lapso de diseño e instauración del "aggiornamento"), la evolución de los principales indicadores sociales en América Latina ha sido (y es) persistentemente negativa. Entonces, esta debacle coincide con un ciclo largo, que empezó (o se agudizó) a inicios de la década del ‘80, perdura hasta el presente y corresponde al período de implantación del programa neoliberal (en sus diversas fases).

El carácter prolongado del ciclo permite contraponer una hipótesis diagnóstica alternativa, fundada empíricamente en tal evolución y no en ninguna tesis dogmática (como sí ocurre con el neoliberalismo):

El retroceso social constatable en América Latina (y en el Sur) durante los ‘80s y ‘90s constituye un impacto negativo de largo plazo, no transitorio. Se trata, pues, de un efecto estructural, atribuible e inherente a dicho programa (neoliberal).

En consecuencia, se requiere una reorientación substancial, una visión alternativa del desarrollo, que supere los estrechos marcos de una pretendida "humanización" del ajuste, así como los llamados en pro de la apertura de una etapa que agregaría lo social al mismo programa básico.

Crecimiento y desigualdad

La pregunta diagnóstica correspondiente es: ¿qué papel y jerarquía relativa tienen los problemas de crecimiento e igualdad en el origen de aquella expansión de la pobreza y, en general, de tal deterioro social? Es decir, como factores causales. El Banco Mundial da una respuesta categórica. El vector estructural, predominante, serían las obstrucciones al crecimiento económico, con lo que continúa una idea-fuerza nodal del ideario neoliberal. Empero, la novedad (respecto de los ‘80s) consiste en que se acepta que la desigualdad condiciona los frutos del crecimiento (en la esfera social). En consecuencia, y en materia de políticas, se sigue promoviendo un máximum de acumulación (continuidad), pero se admite la necesidad de políticas distributivas (cambio).

Una hipótesis diagnóstica alternativa es que en América Latina la expansión de la pobreza durante los ‘80s y ‘90s ha sido, en buena medida, producto de un fuerte e incesante incremento de la desigualdad, que continúa hasta el presente. Por lo tanto, en esta óptica el factor causal preponderante reside en la desigualdad y no en los límites al crecimiento económico.

De ahí que el foco de una visión alternativa al neoliberalismo sea el combate a la desigualdad. Y ello demanda transformaciones substanciales en las estructuras de poder; una tarea de naturaleza política que, a su turno, requiere la edificación de un poder alternativo, un poder de las mayorías.

Estado y mercado

Desde el inicio, ya en 1990, el "aggiornamento" revalorizó el papel del Estado y, por ende, una mayor intervención pública con fines distributivos, una óptica que comporta un distanciamiento de la ortodoxia y que prosiguió e incluso se ahondó en los ‘90s.

Empero, a la vez se aboga por una intervención módica, "amistosa con los mercados" y, más aún, se auspicia la generalización de criterios y mecanismos de mercado en el Estado, incluso en servicios públicos sociales como la educación y la salud (por ejemplo, en los procedimientos de asignación de recursos estatales o el arancelamiento de ciertas prestaciones). Se trata, pues, de una intervención mercantilizada. Éste es el sentido del cambio. En definitiva, se perfila un pensamiento transaccional, sí, pero dominado por el dogma primario, la apología de origen (el mercado como óptimo social).

CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EMPLEO. UNA VÍA PRIORITARIA PERO INEFICAZ

En materia de políticas, el Banco Mundial esbozó una revisión de conjunto que bautizó estrategia de "dos vías", lanzada en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990. La pobreza. La primera "vía", sopesada como prioritaria, estribaría en el restablecimiento de un crecimiento económico alto y estable, una idea-fuerza inmutable del paradigma neoliberal. Pero además surgió una novedad: el crecimiento económico fue (y es) considerado prioritario, sí, aunque también insuficiente, innovación incluida frente a la evidencia (explícitamente admitida) de que el crecimiento per se no redunda necesariamente en una mejora social.

Por eso, el Banco Mundial hizo (y hace) hincapié en el patrón (o tipo) de crecimiento. Y prohija una matriz de base amplia, intensiva en trabajo, que expanda las posibilidades de empleo (e "incremente la productividad y las oportunidades económicas de los pobres").

Sin embargo, y en términos de resultados, el dispositivo fracasa. En efecto, en América Latina, y durante los ‘90s, el crecimiento económico (cuando se da) se asocia con tasas de desocupación abierta (y de desempleo oculto) constantes o en aumento.

Ante ello, en los últimos años la banca multilateral ejerce presiones redobladas en pro de una reforma estructural específica, ahora jerarquizada: la desregulación del mercado de trabajo, una flexibilización profunda (en rubros como la contratación, el régimen de despidos y los "costos no salariales", entre otros), presentada como vía regia para la creación de empleo.

No obstante, el resultado central es otro: la restauración de una lógica mercantil en el vínculo capital/trabajo, asalariado/empleador, con

  • un abatimiento del costo de la fuerza de trabajo, una idea-fuerza central y permanente del programa, ahora agudizada; y
  • la proliferación de formas precarias de relación salarial: inestables, con poca o nula protección social, retribuciones bajas y aumentos de las cargas de trabajo.

En palabras de Robert Castel, ello está provocando el crecimiento exponencial de una vulnerabilidad de masas; no sólo desempleo y exclusión. Éste es el nuevo rostro de la cuestión social. Un resultado que contradice los afanes distributivos del "aggiornamento" y que, por lo tanto, tiende a erosionar su razón de origen (afianzar la "sustentabilidad" política del programa).

4. EL MODELO NEOLIBERAL DE POLÍTICAS SOCIALES

LA FOCALIZACIÓN

Entonces, el "aggiornamento" impulsa una reasignación, sí, pero no en el mercado de trabajo, donde se verifica una transferencia de sentido inverso, regresiva. Por eso, la redistribución queda limitada a la acción pública estatal y, en especial, a ciertas prestaciones sociales (como la educación y la salud).

Se trata de las denominadas políticas sociales que, entonces, resultan jerarquizadas (de cara a los ‘80s) y que, además, adquieren un perfil propio: un régimen neoliberal de políticas sociales, diseñado en buena medida por el Banco Mundial y atravesado por un patrón distributivo tremendamente restringido.

Un principio directriz y distintivo del régimen es la focalización. Básicamente, alude a que las prestaciones sociales provistas por el Estado procedan a una selección y reducción de los destinatarios. ¿Por qué? Es que la concentración de fondos en un volumen limitado y menor de receptores trae consigo una caída de los costos fiscales. Así pues, se trata de acotar el gasto público social.

Por consiguiente, subsiste otra idea-fuerza nodal, si bien en un marco renovado: el "aggiornamento" recupera el gasto público (como canal distributivo) y, a la vez, busca refrenarlo. Nuevamente, una matriz transaccional, sí, pero regida por un a-priori que da al programa, aun "aggiornado", identidad neoliberal. Por eso, se alienta una redistribución de cobertura reducida y, entonces, se coloca un fuerte énfasis en los pobres y, sobre todo, en las franjas de pobreza extrema.

De ahí, también, el acento en las mediciones de pobreza, que suelen implicar subestimaciones de la magnitud del fenómeno, peculiarmente agudas en el caso del Banco Mundial. Una subvaloración políticamente condicionada. Es decir, supeditada al imperativo de focalizar. Es que si las cifras de pobreza (resultantes de tales mediciones) se amplían, si aumentan considerablemente, la misma idea de focalización queda en entredicho. O sea, la lucha focalizada contra la pobreza pierde significado.

Y éste es el caso de América Latina. En efecto, en cálculos más precisos (sin subestimación) se arriba a dimensiones de pobreza muy abultadas. Además, en el subcontinente el volumen de población severamente castigado por los ajustes es vasto y excede en mucho a las fracciones catalogadas como pobres. Por eso, la restricción de cobertura inherente a la focalización resulta palmariamente ineficaz ante la cuantía de los afectados. Con ello, y nuevamente, el "aggiornamento" tiende a lesionar su objetivo fundacional: renovar el apoyo al programa, fortalecer su "sustentabilidad" política.

EL DISPOSITIVO NODAL: LAS REFORMAS SECTORIALES

Bajo la égida de la focalización, el régimen neoliberal de políticas sociales recurre a un cauce distributivo principal que, en rigor, constituye la segunda "vía" de la reformulación estratégica: una reforma profunda de ciertos sectores públicos sociales y, en particular, de los sistemas de salud y educación.

Sobre todo, se aboga por una reestructuración del gasto. Así, se patrocina una ampliación de fondos en algunos servicios, los más básicos que, por un lado, favorecerían directamente a los pobres y que, por otro, tendrían una asignación financiera insuficiente. Es el caso de la educación básica, de los cuidados primarios de salud (atención clínica esencial, inmunizaciones, planificación familiar), de los apoyos nutricionales y de cierta infraestructura física (por ejemplo, agua potable, saneamiento).

No obstante, se plantea un problema: cómo financiar aquella ampliación de recursos (en los servicios básicos) con el corsé autoimpuesto por el ajuste estructural. La salida, entonces, estribaría en recomponer el gasto público total (más que en aumentarlo).

Para ello se postulan diversos mecanismos. Sobre todo, una reubicación de fondos desde los niveles superiores hacia los inferiores. En otros términos, la suba en los tramos básicos exigiría un declive (o cancelación) en los más avanzados, en los que se alientan mecanismos de mercado (como el pago de aranceles). De ahí la prioridad de la educación básica sobre la universitaria; y la prevalencia de los cuidados primarios de salud respecto de la medicina especializada.

En definitiva, se prohija una reforma financiera: cambios en la composición del gasto público a través de una reasignación de recursos entre niveles de un mismo sector. Por eso, el Banco Mundial realza la cuestión de la escala. O sea, la reforma habría de englobar a cada sector en su conjunto. Reforma, pues, de los sistemas públicos de educación y salud en su totalidad, completos (y no de algún tramo aislado), un proceso que hoy se encuentra en marcha en buena parte de América Latina y el Caribe.

La reforma tiene impactos regresivos directos:

  • Por un lado, se alienta -de hecho- una transferencia dentro de los damnificados por los ajustes estructurales. Un desplazamiento de recursos desde los sectores medios hacia los más pobres, con lo cual el "aggiornamento" queda otra vez atrapado en una contradicción con sus propios objetivos políticos.
  • Por otra parte, la reubicación intrasectorial de fondos, redundantemente justificada con argumentos de equidad, tiende a una reproducción ampliada de la desigualdad, con efectos regresivos sobre los más pobres (en virtud de la "primarización" de las subvenciones estatales).

Ello reafirma que la redistribución del régimen neoliberal de políticas sociales es notablemente limitada:

  • en el cómo: solamente a través del gasto público;
  • en el cuánto: los montos de recursos asignados;
  • en el hacia quién: el volumen de población destinataria;
  • en el desde quién: las fracciones medias; y
  • en el espectro de prestaciones: circunscribirse a lo básico.

Así pues, las promesas distributivas y, por lo tanto, los propósitos políticos del "aggiornamento", quedan jaqueados. O sea, los límites sociales (distributivos) se transmutan en límites políticos.

LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Al calor de la renovación diagnóstica, el Banco Mundial conviene en que las "reformas" traen consigo impactos adversos que, aunque ineludiblemente transitorios, reclamarían intervenciones específicas y adicionales. Por eso, desde 1990 la reformulación estratégica añadió (y agrega) un curso de acción complementario: programas compensatorios, de corto plazo. Iniciativas temporarias encaminadas a aminorar algunas consecuencias peculiarmente desfavorables del ajuste y ciertos padecimientos de la pobreza extrema.

Sobre todo, se auspician acciones de emergencia típicas como la creación de empleos públicos temporales (para atemperar la desocupación), así como la provisión de servicios e infraestructura básicos como nutrición, cuidados de salud y agua potable, saneamiento e irrigación. También se incluyen procesos de capacitación de mano de obra y esquemas de crédito (para microempresas).

En rigor, los diagramas compensatorios conforman el único dispositivo expresamente orientado a robustecer en el corto plazo la viabilidad política del programa. Ello es peculiarmente patente en los denominados Fondos Sociales, que han proliferado en América Latina gracias al fuerte sostén crediticio del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.

Empero, también se hace un fuerte hincapié en la necesidad de proceder a transferencias totales limitadas, por lo que se anima un enfoque severamente selectivo, una focalización peculiarmente acuciosa (dirigida a grupos muy circunscritos). Una vez más, la lógica fiscal prevalece sobre la racionalidad política.

PRIVATIZACIÓN Y GENERALIZACIÓN DE UNA LÓGICA DE MERCADO EN EL ESTADO

Como se apuntó, el "aggiornamento" ensalza y prescribe un Estado empapado por una lógica de mercado. Por lo tanto, la fórmula del Estado eficaz, que desplaza y suple al viejo ideal del Estado mínimo, equivale a un Estado mercantilizado.

También en el régimen de políticas sociales. El principio rector es expandir la competencia. ¿Cómo? Para ello, se patrocina un arsenal de procedimientos variados, con algunos preceptos directrices comunes. Sobre todo, se aboga por:

  1. Una reducción del papel del Estado como agente directo, delegando (parte de) las prestaciones al sector privado. Es decir, se trata de agrandar la gestión u oferta privada (en especial, empresas capitalistas, aunque se añaden Organizaciones No Gubernamentales y entidades locales, en ciertos casos).
  2. Una mutación substancial en la asignación de los recursos gubernamentales. En particular, se auspicia que el sistema de prestadores (públicos y privados) compita por los caudales estatales. El corolario es doble:
     
  • se incluye y prohija el financiamiento público de la oferta privada; y
  •  
  • se incita el financiamiento por proyectos (presentados por los interesados, quienes rivalizarían entre sí para conseguir tales desembolsos).

  1. Un cambio decisivo en materia de fuentes. O sea, respecto del origen de los fondos: una "diversificación" que apunta centralmente a una privatización, sí, pero ahora del financiamiento estatal. El asunto, entonces, ya no alude a los actores (quién brinda el servicio, en pro del engrosamiento de la iniciativa privada), sino a la procedencia (privada) de los recursos (fiscales); por ejemplo, el arancelamiento y, en general, la denominada "recuperación de costos".

El aliento de esos dispositivos de mercado también se extiende a los programas compensatorios. Ello resulta patente en los Fondos Sociales que, por lo tanto, constituyen un caso paradigmático en la materia.

Empero, la mercantilización del Estado recrudece en los servicios públicos sociales ordinarios. En particular, en sus tramos avanzados y, sobre todo, en la Educación Superior. En efecto, el Banco Mundial ejerce presiones firmes y sostenidas en pro de una reforma integral del nivel. Una reforma realzada (por el Banco), jerarquía que plasma en la composición actual de su cartera de créditos. Una reforma, claro, gobernada por cánones de mercado. Por eso, se auspician políticas como:

  • La expansión y robustecimiento de proveedores privados.
  • Una "diversificación institucional". Es decir, la ampliación de una franja de entidades no universitarias como, por ejemplo, centros profesionales y técnicos de ciclos cortos. Su ventaja: menores costos, que facilitarían una mayor participación del capital privado.
  • El financiamiento público del capital privado. O sea, el conjunto del sistema: estatal/privado, competiría en pie de igualdad por la asignación de los caudales gubernamentales. Entonces, el gasto público colapsa en su función distributiva: se organiza como mercado e incluso subvenciona a aquel capital.
  • La movilización de recursos privados dentro de la oferta oficial. En especial, se impulsa el cobro de derechos de matrícula en todo el nivel.
  • El intento de que la demanda se acerque al funcionamiento de un mercado de consumidores y, por consiguiente, que los establecimientos tiendan a comportarse como empresas que compiten entre sí por dicho mercado; y no sólo por los fondos públicos.
  • La limitación del acceso en las Universidades públicas (de acuerdo a criterios de eficacia en función de los costos, propios de la perspectiva de mercado dominante). De ahí que se abogue por procedimientos de selección que ciñan el volumen de estudiantes. Empero, algunos documentos del propio Banco admiten que los exámenes de ingreso benefician a los postulantes de franjas sociales más acomodadas. Entonces, la limitación del acceso desemboca en una reproducción de la desigualdad. Un impacto sobredeterminado por otros ejes de política y, en particular, por el objetivo directriz de cercenar los subsidios públicos. Un propósito que se vale de diversos mecanismos de mercado, pero que recalca uno peculiarmente lesivo para los sectores populares: el arancelamiento. Un propósito que también recurre a la reubicación de fondos hacia la educación básica. Es decir, que conjuga la mercantilización del Estado con la focalización. O sea, que combina los dos principios organizadores del régimen.

En síntesis, el régimen neoliberal de políticas sociales constituye otra "reforma de mercado". Una reforma del Estado en clave de mercado. Su novedad reside en que consiente cierta intervención estatal, con fines distributivos y por el carril del gasto fiscal. Así, se dibuja una heterodoxia, una transacción, sí, pero regida por la utopía fundacional.

En efecto, no sólo prevalece el encomio del libre mercado capitalista. Además, la contención del gasto público social, una idea-fuerza neoliberal originaria, continúa fungiendo como precepto directriz. Por eso, la contracción de cobertura (población atendida) y subsidios es marca de identidad. Una insignia que sojuzga el horizonte político que dio nacimiento al régimen. De ahí su radical modestia distributiva.

5. LA VULNERABILIDAD POLÍTICA DEL PROGRAMA Y LAS "REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN"

Recientemente, ciertos análisis del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) reconocen que en los ‘90s los resultados sociales en América Latina han sido desfavorables e, inclusive, que tuvo lugar un deterioro (de cara a los ‘80s). Más todavía, admiten que los riesgos políticos (para la "reforma") han aumentado.

Así pues, se relata la historia de un fracaso. El fiasco del "aggiornamento" en su motivo fundacional: afianzar la esfera de la hegemonía, la edificación de consenso social. Entonces, después de casi una década se consuma una repetición. Revive y se acentúa el riesgo de origen, aquel que suscitó al "aggiornamento": los impactos políticos corrosivos de la debacle social que azotó a buena parte del Sur en los ‘80s.

Ante ello, sin embargo, la banca multilateral corrobora el rumbo y propone las denominadas "reformas de segunda generación". Éstas comportan algunas novedades en materia institucional (por ejemplo, la lucha contra la corrupción). Pero, sobre todo, implican más ajuste. Se trata de robustecer (lo ya emprendido, impidiendo retrocesos) y, en especial, de ahondar reformas estructurales que se juzgan atrasadas. En particular, la flexibilización del mercado de trabajo, la reforma de la seguridad social y de los servicios públicos de salud y educación.

En consecuencia, se salvaguarda y, más aún, se agudiza la matriz de distribución fuertemente restringida precedente e, incluso, sus eslabones regresivos (como es el caso de la flexibilización laboral).

Por ende, cabe esperar una reproducción, aunque ampliada, de los efectos probados (del programa). No una mejora, sino un mayor deterioro social. Entonces, la banca multilateral corre el riesgo de reiterar el círculo que protagonizó en los ‘90s: ante la cuestión social percibida como factor de desorden, realza lo político y fija una agenda que, a su turno, produce impactos que retroalimentan el malestar. Provoca su fracaso.